积极探索实践 形成宝贵经验（2）

访2807次,全省1.8万名纪检监察干部实现集中培训全覆盖。浙江省采取集中学习、专题研讨等多种方式进行业务培训,有效推动理念和工作融合。

(五)实践运用调查权、发挥留置威慑力,充分行使监委职责权限。3省(市)各级监委认真履行监督、调查、处置职责,探索运用调查手段,严格规范权力行使,确保惩治腐败力度不减。

全要素试用调查措施,有效发挥职能作用。按照能试尽试原则,试点地区监委在调查职务违法犯罪过程中充分运用12项调查措施和技术调查、限制出境等措施。今年1至8月,3省(市)已累计开具各类调查措施文书53448份,采取技术调查措施16批次,限制出境179批次633人。通过12项调查措施的运用,监委履职有力有效,保持了惩治腐败高压态势。今年1至8月,北京市处置问题线索6766件,同比上升29.7%;立案1840件,同比上升0.7%;处分1789人,同比上升35.4%。山西省处置问题线索30587件,同比上升40.4%;立案11261件,同比上升26.4%;处分10557人,同比上升11.7%。浙江省处置问题线索25988件,同比上升91.5%;立案11000件,同比上升15.5%;处分9389人,同比上升16.1%。北京市、山西省、浙江省分别追回外逃党员和国家工作人员12人、9人、10人。

规范行使监察权,建立健全工作机制。坚持宽打窄用,严把决策审批关,试点地区针对不同调查措施设置不同审批程序,重要事项集体研究决定,相关材料全程留痕、存档备查。严格按照刑事诉讼证据标准调查取证,对调查措施的适用条件、执行方式、程序要求等作出细化规定,统一文书格式,采取调查措施进行重要取证工作全程同步录音录像,调查措施的使用更加严谨规范。用“政务处分”代替“政纪处分”,调整处分审批权限,依法对职务违法犯罪的公职人员作出处置。今年1至8月,北京市、山西省、浙江省分别给予政务处分284人、1180人和951人。

全过程测试留置流程,增强规范性和可操作性。通过改革试点,试点地区均以留置取代“两规”,解决了长期想解决而没有解决的法治难题,提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。细化审批权限、工作流程和方式方法,把纪委原“两规”场所、公安机关看守所作为留置场所,对留置折抵刑期、异地留置进行探索,做好留置案件调查与审理工作对接。坚持惩前毖后、治病救人,留置期间注重对被调查人的思想教育和政策讲解,促使被调查人主动认识错误、如实说明问题。强化被调查人权利保障,采取留置措施及时书面通知家属,限定留置期间讯问时间、时长,坚守安全底线。今年1至8月,3省(市)共留置183人,其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

(六)探索执纪监督与执纪审查部门分设的内部监督机制。试点地区各级纪委、监委把深化转职能、转方式、转作风贯穿试点工作始终,创新体制机制,调整内部机构设置,实现案管、监督、调查、审理各环节相互配合、相互制约。

省、市两级实行执纪监督与执纪审查部门分设。北京市、山西省、浙江省纪委、监委执纪监督部门分别为8个、8个、7个,执纪审查部门分别为8个、3个、6个。试点地区执纪监督部门与执纪审查部门均由不同副书记分管,执纪监督部门负责联系地区和单位的日常监督、不负责具体案件查办;执纪审查部门负责对违纪违法行为的初核和立案审查,不固定联系某一地区或者部门,一案一指定、一事一授权;充分发挥审理部门审核把关作用,对事实不清、证据不足的案件,可退回执纪审查部门补充证据或重新调查。

统筹整合监督力量。北京市理清执纪监督、派驻监督的工作关系和重点领域,加强与巡视巡察监督的工作联系,形成了横向拓展、纵向延伸、监督联动的工作体系。山西省探索建立与派驻机构、巡视巡察机构联动监督机制,做到监察全覆盖、常态化。浙江省在不改变派驻机构组织架构前提下,统筹调配执纪监督部门和派驻机构人员力量,打通监督渠道、形成监督合力。

完善内部纪法衔接。试点地区省、市两级纪委、监委执纪审查部门既审查违纪问题、又调查违法犯罪问题,对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件,执纪审查和执法调查同时启动、同步进行,严把事实关、程序关和法律适用关,提高证据标准,使证据直接运用于司法审判,解决了长期以来纪律与法律衔接不畅的问题。北京市根据监察对象身份、案件性质的不同,分别采取同步立案、先执纪审查后依法调查、先监委依法调查后由其他纪检组织执纪审查等不同模式,做好执纪审查与依法调查的工作对接。浙江省分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序,明确以监委名义获取的证据可以用于认定违纪问题,使执纪审查与依法调查既相对分开又有序衔接。

强化自我监督制约。试点地区在探索实践中认真落实监督执纪工作规则,严格执行集体决策、请示报告、回避、涉案款物管理、借用人员管理等规定,建立打听案情、过问案件、说情干预报告和登记备案制度,形成严密的自我监督体系。充分发挥纪检监察干部监督机构作用,严肃查处私存线索、跑风漏气、以案谋私等违纪违法行为,坚决防止“灯下黑”。今年1至8月,北京市处置纪检监察干部违纪问题线索164件,立案11件,给予党纪政务处分7人,组织处理14人;山西省处置纪检监察干部违纪问题线索609件,立案82件,给予党纪政务处分92人,组织处理111人;浙江省处置纪检监察干部违纪问题线索374件,立案4件,给予党纪政务处分3人,组织处理4人。

(七)形成监察机关与司法执法机关相互衔接、执纪与执法相互贯通的工作机制。在省(市)党委领导下,试点地区充分发挥党委政法委的协调作用,加强监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作,实现了监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。

调查工作更加顺畅。建立健全监察机关与司法执法机关的协调机制,“法法”协调衔接全线打通、顺畅高效。北京市制定监察机关与检察机关案件办理工作衔接办法以及与政法机关在查办党员和公职人员涉嫌违纪违法犯罪案件中协作配合工作规则,强化办案协调和工作衔接。山西省建立监察机关与公检法司各单位工作联席会议制度,完善党员和公职人员涉嫌违纪违法案件和案件线索通报、移送机制,探索实践检察机关提前介入,保证案件办理质量。浙江省以反腐败协调小组名义制定《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》,明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面衔接问题,在留置措施执行方面明确公安机关的监管责任,形成由监委决定采取留置措施、公安机关具体负责管理的工作机制。

案件处置质量和效率明显提高。3省(市)在加强监察机关与检察机关之间制约制衡方面积极实践,监察机关调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施、提起公诉,检察机关有权退回监察委员会补充调查、自行补充侦查、作出不起诉决定。今年1至8月,3省(市)检察机关共受理监委移送案件219件281人,仅2件3人退回监委补充调查达到审查起诉标准后再次移送,已提起公诉76件85人,法院审结20件23人;检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天,远少于法律规定的14天、45天。

(八)实践探索在前、总结提炼在后,为制定国家监察法提供实践基础。试点地区紧紧围绕改革试点方案提出的目标任务,积极探索实践、认真归纳总结,形成了可复制可推广的经验,为改革全面推开和制定国家监察法提供了实践支撑。

坚持以问题导向推动改革。对试点方案未明确规定、但实践中遇到的具体问题,试点地区大胆探索尝试。北京市研究提出中央在京单位公职人员职务犯罪案件管辖原则,探索向城市副中心建设等重大项目派驻监察专员。山西省针对铁路运输单位跨省域管理的实际,积极探索合理衔接、全面覆盖、有效监察的机制和办法。浙江省按照级别管辖和属地管辖相结合原则,细化案件管辖权限,特别是针对本行政区域内属于上级垂直管理单位公职人员的案件调查工作,经与所在单位党组织沟通后,按照干部管理权限,实行分级管辖。

归纳提炼各具特色的制度规范。在实践基础上,试点地区认真梳理总结有效做法和管用实招,探索建立了监察权有效运行的操作规程。北京市研究制定36项制度,构建了以试点实施方案为核心,涵盖组织决策、执纪执法、纪法衔接、监督制约4个方面的制度体系。山西省制定了执纪监督监察工作试行办法、审查措施使用规范、执纪监督监察工作流程图、执纪监督监察常用文书,以及以省委政法委统筹支持配合试点工作的意见为牵引、公检法司各单位工作办法为主体的“1+4”制度体系。浙江省初步建立起一套涵盖监督、调查、处置各个方面、具有监委特点的“监言监语”制度框架。

在充分肯定成绩的同时要清醒看到,深化国家监察体制改革目前还处于起步阶段,试点工作中也存在一些问题和不足。高校、国有企业和农村社区点多面广,监督力量仍然薄弱;监察机关与司法执法机关相互衔接、相互制衡的机制有待进一步完善;属地管辖和分级管辖在监督范围上存在交叉,少数职务违法犯罪案件管辖权尚不明确;一些地区对推进改革的方法论理解不透彻,在监察范围上过于求全;有的纪检监察干部运用党纪、法律水平不足,把握政策能力还需进一步提高,等等。对于这些问题,必须高度重视,在深化试点、推开改革、完善立法过程中认真研究解决。

二、改革试点工作的重要经验

改革试点工作取得的所有成绩,归其根本靠的是党中央的坚强有力领导和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引。试点工作的实践充分证明,党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署是完全英明正确的,释放了全面从严治党一刻不能松、夺取反腐败斗争压倒性胜利的强烈信号,给全党全国人民以坚定信心。在试点过程中,积累了一些宝贵经验,主要有以下几个方面。

(一)牢固树立“四个意识”,发挥领导小组指导、协调和服务作用。加强组织领导,确保改革始终沿着正确方向前进,是试点工作取得成功的关键。在党中央的统一领导下,试点工作领导小组始终把习近平总书记重要指示精神作为根本遵循,不断提高政治站位,不折不扣落实党中央决策部署,一丝不苟按照中央精神办事,重大事项一律报中央决定,把从政治和大局上向核心看齐体现在改革试点的全过程。加强对试点中重大问题的指导,抓住转隶组建这个关键环节,要求试点地区做好工作衔接,保持平稳过渡,推动改革试点迈好第一步、站稳第一台阶。坚持有理想但不能理想化,准确把握改革的方向、力度和节奏,领导小组成员深入试点地区开展调研指导,领导小组办公室加强沟通联络,及时就改革试点中的具体问题提供帮助,确保试点工作一步一个脚印扎实推进。

(二)试点地区党委负主责、纪委负专责,充分发挥“施工队”作用。试点地区承担着为监察体制改革探路的重要使命,必须把该担的责任担起来,发挥示范带动作用。试点地区党委把主体责任扛在肩上,党委书记站到改革第一线,当好“施工队长”,严格执行党中央确定的目标任务、基本原则、实施步骤,统筹协调有关部门依职履责,确保党中央决策部署不走样、不跑偏。试点地区纪委切实负起专责,精心筹划,抓好改革试点方案的组织实施和具体落实,聚焦纪法衔接、依法留置、指定管辖等重点难点问题,先行先试、大胆实践,积极探索监察体制改革的具体路径。

(三)把思想政治工作做在前面,切实提高政治站位和政治觉悟。深化国家监察体制改革涉及机构调整、职能划转、人员转隶,只有坚持思想政治工作先行,才能最大程度凝聚改革共识、形成改革合力。试点地区坚持用以习近平同志为核心的党中央决策部署统一思想,深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化,有针对性地做好思想政治工作,引导党员干部坚定理想信念宗旨,提高政治水平、强化政治担当。高度重视转隶过程中干部队伍的稳定,摸清思想状况,强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的意识,充分调动工作积极性和主动性,确保人心不散、队伍不乱、工作不断。严明纪律要求,在试点期间决不允许违反组织原则擅自行事,决不允许违反保密纪律随意扩散改革内容,决不允许传播小道消息混淆视听,使干部做到讲政治、顾大局、守纪律。

(下转04版)